排污許可制度在我國實施由來已久，但至今未成為針對污染點源的核心管理制度，其主要原因是制度本身的不清晰、不銜接和不到位。時至今日，在國家排污許可制度改革啟動之時，反思這項制度運行的問題，剖析國際先進經(jīng)驗的可取之處，對我國排污許可制度改革有著重要意義。

目前排污許可制度的弊病

我國從上世紀80年代后期在地方試點排污許可制度至今，已經(jīng)有20多個?。▍^(qū)、市）向總計20余萬家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證。但是，這項制度定位不明晰、制度不銜接、監(jiān)管不到位，存在制度缺陷與技術(shù)難點，難以有效管控排污單位的環(huán)境行為。

一是未成為點源環(huán)境管理的核心制度。一方面，排污許可制度并未獲得充足的法律支撐。雖然上位法律對排污許可證做出了原則規(guī)定，但程序不具體、可操作性不強，多數(shù)地方無法對違反證照的企業(yè)進行監(jiān)管和處罰。另一方面，排污許可缺乏制度銜接?，F(xiàn)有環(huán)境影響評價、總量控制、排污收費、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)有償使用和交易等點源環(huán)境管理制度之間缺乏協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)，排污許可制度未能起到企業(yè)環(huán)境管理核心政策的作用。由于缺乏許可證的統(tǒng)領(lǐng)，各項制度只是在污染防治的某一個階段發(fā)揮作用，其主要功能表現(xiàn)出很大局限性，難以有效實施。

二是排污許可制度未能有效覆蓋大部分污染源。各地在頒發(fā)排污許可證的過程中沒有統(tǒng)一規(guī)定發(fā)證范圍、發(fā)證程序、證照樣式與許可內(nèi)容等關(guān)鍵要素，因此或多或少存在對部分污染源的管理缺失。在已經(jīng)進行污染物申報登記的企業(yè)中，只有30%左右獲頒排污許可證；發(fā)證范圍和種類不全面；排污許可證未能與環(huán)境功能區(qū)劃掛鉤，對改善環(huán)境質(zhì)量作用很有限。“重證輕管”現(xiàn)象普遍，證照內(nèi)容比較空泛，各地發(fā)放的排污許可證載明的內(nèi)容較為簡單，僅有排放標準、主要污染物總量指標等數(shù)據(jù)，未對企業(yè)治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等做出詳細要求，也未將處罰結(jié)果記錄在案，難以作為執(zhí)法依據(jù)，無法起到守法和執(zhí)法“百科全書”的作用。

三是許可證的管理手段并未跟進，源頭準入容易，但證照管理缺失。多數(shù)地方排污許可證的管理形式簡單，僅起到排污資格證的作用，未對企業(yè)遵從環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、信息公開等法律法規(guī)提出明確要求，更缺少“一廠一策”的個性化措施。另外，許可停留在發(fā)證階段即結(jié)束，制度的實質(zhì)性作用并未發(fā)揮出來，沒有體現(xiàn)在企業(yè)的日常管理之中，證后監(jiān)管薄弱。基層環(huán)保力量不足，發(fā)證后難以實現(xiàn)全面監(jiān)管，難以杜絕非重點企業(yè)的違法行為。

四是發(fā)放后的排污許可證用途不明。排污許可證用途不夠明確，由于目前沒有以國家文件形式出臺詳細的處罰條款，因此各級管理部門均無法依據(jù)法律執(zhí)行無證排污的處罰，更無法要求企業(yè)執(zhí)行按證排污。即使在部分地區(qū)，排污許可證的監(jiān)督管理理念相對先進，也僅是把排污許可證用于銀行借貸、金融準入等部門的管理需求，沒有形成環(huán)保部門實質(zhì)性的管理模式。

國際排污許可制度帶來的啟示

美國、瑞典、挪威、德國、日本等不少國家都實行排污許可制度并卓有成效，但各國實施許可證的目的與出發(fā)點各有不同，實施手段各有區(qū)別，對中國的排污許可制度改革而言，有可借鑒的內(nèi)容，但也不能一味模仿。

可資借鑒的國際經(jīng)驗有：

全生命周期的排污許可。發(fā)達國家的排污許可制度，基本實施的是全生命周期的排污許可。以美國NPDES排污許可證為例，只要有向水體排放污染物的設(shè)施或活動，均需要獲得排污許可。這一許可是貫通項目建設(shè)、試生產(chǎn)、運營、監(jiān)管、后期評估全過程的許可。環(huán)境影響評價則是申請許可過程中的相關(guān)證明文件。因而，對于排污設(shè)施的建設(shè)與運行而言，實行的是一證式管理，不存在多重許可的問題。

排污許可證與環(huán)境質(zhì)量相銜接。在國外，為了將污染源的排放行為與環(huán)境質(zhì)量掛鉤，一般通過建立污染排放與環(huán)境質(zhì)量之間的響應關(guān)系，確定允許污染源排放的濃度與總量限值，典型代表就是美國的TMDL計劃。隨著污染形勢的復雜化，發(fā)達國家的排污許可從最初的僅面向固定點源開展，到逐步將其他形式的污染源加入許可范疇，如暴雨許可證、船舶臨時污水排放許可證等。我國雖然在短期內(nèi)難以在全國層面鋪開基于環(huán)境質(zhì)量的污染源管理，但可以在環(huán)境質(zhì)量超標的區(qū)域（流域）或具體控制單元中，根據(jù)需要改善的指標需求，建立排污許可量與環(huán)境質(zhì)量之間的響應關(guān)系，以環(huán)境質(zhì)量約束排污許可量。

精細化的證后監(jiān)管模式。不論美國還是歐盟各國的排污許可證管理，都建立在完備的法律框架基礎(chǔ)下，以完善的管理框架與精細化的制度體系設(shè)計作為排污許可制度順利實施的保障。美國通過《清潔水法》、《清潔空氣法》，歐盟各國通過“歐盟工業(yè)排放指令”（IED）的框架，搭建了一套完整的排污許可體系，包括完善的聽證、罰款、法律監(jiān)督程序。美國根據(jù)污染物的種類、排放量、排放特征和對環(huán)境及人體健康的影響程度，采用不同的許可證類型以及相應監(jiān)管模式；歐盟頒發(fā)排污許可證時也建立了完善的監(jiān)督監(jiān)測體系和標準規(guī)范，為環(huán)境綜合決策提供支持。

凸顯企業(yè)主體責任的重要性。各國實施排污許可證多年，企業(yè)自主承擔治污主體責任的思路已深入人心，而政府主要是對企業(yè)排放行為開展監(jiān)管。在我國，管理部門對企業(yè)“全管全控”的思路尚未完全扭轉(zhuǎn)，在部分地區(qū)，企業(yè)的排放責任被加諸于地方環(huán)保部門。這一方面導致企業(yè)眾多、地方環(huán)保部門難以管?。涣硪环矫?，地方環(huán)保部門承擔了企業(yè)不依法排污帶來的社會責難。強調(diào)企業(yè)主體責任，要求企業(yè)自主申報、自主承諾、自主監(jiān)測，就是為了把相關(guān)責任還給企業(yè)，地方環(huán)保部門要承擔的是監(jiān)管與處罰職責。

筆者認為，對于一些國際經(jīng)驗，應結(jié)合我國國情，在消化基礎(chǔ)上予以適當吸收：

綜合許可與分項許可。歐盟實施綜合許可證，而美國實施水、氣分項許可，這與政策實施背景相關(guān)。美國《清潔水法》出臺較早，水質(zhì)管理局也較為強勢，首先推出了NPDES水污染物排污許可證并予以實施。雖然綜合性的排污許可一直是美國管理人員認為理想的管理模式，但由于歷史原因與技術(shù)障礙，后來制定的《清潔氣法》以及大氣排污許可證已經(jīng)難以并入管理。從美國與歐盟經(jīng)驗來看，綜合許可與分項許可只是排污許可證的表征形式，其內(nèi)涵表現(xiàn)則沒有區(qū)別。根據(jù)我國實際情況，綜合性的排污許可制度更符合簡政放權(quán)的要求。

按設(shè)施發(fā)證與按企業(yè)發(fā)證。國外按設(shè)施頒發(fā)排污許可證主要是基于精細化管理要求，根據(jù)排污特征分設(shè)施管理。鑒于國內(nèi)環(huán)境管理水平不高，在具體實施過程中建議以“一企一證”為基本要求，先關(guān)注末端排放；在有條件的區(qū)域或者行業(yè)，可以對設(shè)施或生產(chǎn)線提出更高管理要求。

與環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境容量掛鉤。與環(huán)境質(zhì)量銜接是排污許可制度設(shè)計的未來方向。由于我國現(xiàn)在的管理體系尚不夠完善，現(xiàn)階段將許可證與質(zhì)量完全銜接還有一些問題需要解決。要實現(xiàn)污染物排放量與環(huán)境容量/環(huán)境質(zhì)量關(guān)系的關(guān)聯(lián)，在近期的排污許可制度管理中還需要進一步探索，現(xiàn)階段應首先抓好許可證的核發(fā)與證后監(jiān)管。

推進排污許可制度改革建議

要推進我國排污許可制度改革，筆者建議如下：

將對事前審查手段的嚴格要求逐步轉(zhuǎn)移到對事中管理手段許可證之中。建設(shè)項目的環(huán)境影響評價是對建設(shè)項目實施后可能產(chǎn)生環(huán)境影響的預測。“三同時”驗收則是對在環(huán)境影響評價批復文件中要求企業(yè)完成的污染治理任務(wù)進行驗收的過程。對環(huán)境影響評價的審查是在項目建成之前即已完成，對建設(shè)項目環(huán)境保護工程建設(shè)“三同時”程序的審查則是在項目建成之初完成。這兩步審查工作，從某種角度說，并不能保證項目在實際運行中產(chǎn)生的環(huán)境影響與審查結(jié)果完全一致，而項目在運行中實際可能發(fā)生的環(huán)境影響才是監(jiān)管重點。這類監(jiān)管應該貫穿于項目運行整體過程，并不是某一個環(huán)節(jié)。

因此，建議將事前審查的嚴格程度向后轉(zhuǎn)移。一方面，在事前要求環(huán)境影響評價的結(jié)論更為貼近實際建成后的項目運行情況，只需要符合國家、地方法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策等要求即可發(fā)證；另一方面，證后監(jiān)管應與事前企業(yè)自承諾的、在排污許可證中為企業(yè)制定的排放要求嚴格一致，當企業(yè)未按照證照要求排污時則啟動處罰程序。處罰程序應包括行政處罰和必要時的刑事處罰，具體處罰方式應逐步通過法律法規(guī)等予以固化。

對申請許可證的企業(yè)實行“寬進嚴出”政策。所謂“寬進嚴出”，是指企業(yè)按現(xiàn)有的法律法規(guī)開展排污行為即可，并不要求企業(yè)在申領(lǐng)許可證時自證其的確已達到法律法規(guī)相關(guān)要求，即不在發(fā)證環(huán)節(jié)對企業(yè)設(shè)定額外的門檻。排污許可證是一種“身份證”還是“持槍證”，業(yè)內(nèi)一直為此爭論不休，兩種聲音皆有一定道理。但“持槍證”理論提出必須要求企業(yè)滿足一定條件后才能持證，類似警察持槍，相關(guān)要求比較嚴格，這樣勢必將不少企業(yè)直接擋在許可證門檻之外。而在很多地方環(huán)境管理不甚嚴格、水平不甚高超的當下，也就意味著這些企業(yè)中的大多數(shù)會始終游離在有效監(jiān)管之外。

因此，筆者認為身份證的管理模式相對比較合理。在企業(yè)誕生之初即承認其排污可能性，同時根據(jù)法律法規(guī)提出適當?shù)墓芾硪?，這時并不要求企業(yè)直接具有合法排污的屬性，而只需要企業(yè)承諾按照許可要求進行排污。這種方式只能代表企業(yè)所簽署承諾書的內(nèi)容是合法的，而不代表在簽署承諾書、領(lǐng)取許可證之后企業(yè)的排污行為一直合法。這一方面可以把環(huán)保部門從難以對企業(yè)開展合法性認定的困境中解脫出來；另一方面，執(zhí)法和處罰行為的加強，也使企業(yè)感受到許可證背后所代表法律的震懾作用，從而使這一制度能夠成為有成效的環(huán)境管理制度。

對排污許可證的許可內(nèi)容和載明事項需要予以區(qū)分，并明確兩者之間的差異。根據(jù)《行政許可法》，“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”可以設(shè)定行政許可。針對排污的行政許可，在內(nèi)涵上是賦予污染源允許其排污的特定權(quán)利，從而將環(huán)境容量這種公共資源配置給污染源。因此所有許可內(nèi)容都必須圍繞“排污的權(quán)利”這種屬性進行規(guī)定。另外一層含義是，與排污不相關(guān)內(nèi)容，應不在排污許可證的許可內(nèi)容中予以規(guī)定。但與企業(yè)環(huán)境行為密切相關(guān)的內(nèi)容如監(jiān)測要求、執(zhí)行報告、環(huán)境應急等，并不屬于許可內(nèi)容，卻屬于許可之外必須有的相關(guān)要求，應在載明事項中予以明確。

許可證管理可首先選擇部分地區(qū)、部分行業(yè)開展試點，之后再在全國鋪開。在試點的選擇上，可以挑選條件相對成熟、對制度改革積極性較高的地區(qū)，以及污染相對嚴重的行業(yè)開展。在試點地區(qū)開展許可證制度管理應主要考慮與其他管理制度的銜接，如環(huán)境影響評價、排放標準要求、區(qū)域/流域環(huán)境容量分配、排污權(quán)初始核定等。在試點過程中，對擬定的制度改革可采取不斷改進的模式。在試點行業(yè)開展許可制度管理的主要目的，是加強行業(yè)環(huán)境行為的管控。因此，應主要明確企業(yè)與環(huán)境管理相聯(lián)系的各技術(shù)節(jié)點，如主要排污點的管控、環(huán)境監(jiān)測要求、環(huán)保部門的監(jiān)管模式探索、信息公開等。上述兩類試點可以分別從企業(yè)與外部的關(guān)聯(lián)性，以及企業(yè)內(nèi)部的管理特征兩個層面對許可制度進行更為深入的探索。這對制度建設(shè)的不斷完善不無裨益。即使在許可制度全國推廣之后，仍然可以保留一兩處試點地區(qū)和行業(yè)，繼續(xù)探索制度的完善之道。

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